(Article de Me Christine Vézina, professeure agrégée, Faculté de droit, Université Laval; chercheure principale, Communauté de recherche-action sur les droits économiques et sociaux -COMRADES- et Laurence Simard-Gagnon, post-doctorante, Université Carleton; co-chercheure, Communauté de recherche-action sur les droits économiques et sociaux -COMRADES. Publié dans la synthèse du colloque "Le respect des droits des élèves HDAA: un état des lieux".)
Cinq années se sont écoulées depuis que la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a publié les résultats de son étude sur les services éducatifs destinés aux élèves HDAA. Durant cette courte période, le phénomène de la déscolarisation et de la scolarisation partielle et précaire des élèves HDAA a malheureusement pris davantage d’ampleur. Il importe aujourd’hui de mieux comprendre ce phénomène, en prenant appui sur les travaux de recherche que la Communauté de recherche-action sur les droits économiques et sociaux (COMRADES) mène actuellement sur le droit à l’éducation des élèves HDAA. Ces travaux sont effectués en collaboration avec le comité sur le droit à la scolarisation des élèves HDAA de la Ligue des droits et libertés-section de Québec, la Clinique internationale de défense des droits humains (CIDDHU) de l’UQAM ainsi que des milieux associatifs qui œuvrent plus spécifiquement à la promotion et à la défense des droits des personnes en situation de handicap.
À la demande du ministre de l’Éducation, deux exercices de collecte de données ad hoc ont été réalisés par le ministère de l’Éducation – l’un en 2021 et l’autre, en 2023 – , afin d’obtenir des informations du réseau scolaire sur les élèves ayant vécu ou vivant un bris de services, notamment ceux qui sont identifiés comme HDAA. Par l’expression « bris de services », le ministère entend toutes les situations où l’élève voit son temps de présence à l’école réduit ou interrompu, en raison de besoins qui dépassent la mission de l’école et l’organisation des services en milieu scolaire. Il est possible de voir derrière cette définition, une admission à peine voilée que ces services ne permettent pas à de nombreux élèves HDAA de bénéficier d’une scolarisation en bonne et due forme, au même titre que les autres élèves. Parmi les exemples de besoins « excessifs » qui sont évoqués par le ministère, figurent entre autres les comportements d’élèves qui représentent un danger pour eux-mêmes, pour leurs camarades de classe et pour le personnel scolaire. En évoquant des situations comme celle-ci, le ministère met clairement la table pour que le milieu scolaire n’envisage pas d’adapter son offre de services pour répondre aux besoins de ces élèves, mais qu’il puisse plutôt invoquer d’emblée la contrainte excessive pour justifier une scolarisation partielle de ces derniers, voire même une scolarisation entièrement à la maison.
Les récents exercices de dénombrement des élèves qui vivent des bris de services sont évidemment bienvenus, car il n’existe que très peu de données à ce sujet. Toutefois, ils offrent un portrait incomplet du phénomène, en raison des situations qui sont exclues du dénombrement, notamment les arrêts de scolarisation de moins de deux semaines consécutives et les situations de scolarisation à temps partiel convenues dans le cadre d’un plan d’intervention. La collecte de données proposée par le ministère ne tient pas compte du fait que les bris de services s’inscrivent dans des trajectoires individuelles beaucoup plus longues, marquées par différents événements susceptibles de compromettre les apprentissages et la réussite des élèves : appels répétés aux parents pour que ceux-ci viennent chercher leur enfant à l’école durant les heures de classe ou pour que ce dernier reste à la maison le lendemain, exclusion du service de garde ou du transport scolaire, périodes de suspension, etc.
La succession de ces événements culmine généralement avec des décisions de l’école qui viennent confirmer la scolarisation partielle ou précaire des élèves visés : plan de scolarisation à temps partiel ou de réintégration graduelle à l’école, offre de services éducatifs complémentaires à domicile (à raison de quelques heures par semaine), prise en charge par des organismes communautaires qui offrent des services éducatifs pendant les heures de classe, etc. En définitive, c’est le cumul des moments où l’élève n’est pas en classe qui constituera l’essentiel de l’atteinte à long terme à son droit à l’éducation.
Dans l’un des projets de recherche empirique qu’elle mène actuellement, COMRADES a recueilli les témoignages de parents d’élèves HDAA qui sont en situation de déscolarisation ou de scolarisation partielle ou précaire. Ces témoignages lui ont permis d’analyser comment les décisions de l’école sont communiquées aux parents. En règle générale, lorsqu’une décision d’interrompre ou de réduire la scolarisation d’un enfant est prise par l’école, celle-ci est présentée aux parents en mettant essentiellement l’accent sur les caractéristiques de l’enfant, sur l’importance de ses besoins et sur son fonctionnement en classe. Le fait que la décision soit articulée par rapport à l’enfant et non par rapport à la manière dont le milieu scolaire organise les services éducatifs contribue à pathologiser l’enfant.
Ce dernier est considéré comme ne pouvant s’adapter au fonctionnement du milieu scolaire : son intégration aux activités régulières de l’école est présentée comme une contrainte excessive pour cette dernière. L’impasse qui est faite sur l’organisation des services ou, du moins, le peu d’information que transmet l’école sur son offre de services, ne permet pas aux parents d’évaluer ce qui peut réellement être mis en place pour que leur enfant soit en mesure d’exercer pleinement son droit à l’instruction publique. Elle ne permet pas non plus d’évaluer correctement les possibilités de recours qui s’offrent à eux et, le cas échéant, de développer un argumentaire qui leur permettrait d’obtenir des services qui répondent adéquatement aux besoins de leur enfant, tout en favorisant son intégration harmonieuse à l’école.
La problématique des bris de service ou de la scolarisation partielle ou précaire interpelle, au premier chef, la responsabilité de l’État québécois, c’est-à-dire la manière dont celui-ci organise les services éducatifs destinés aux élèves HDAA et les moyens qu’il met à la disposition des centres de services scolaires, des commissions scolaires et des écoles pour scolariser ces élèves.
Le droit à l’éducation, qui est proclamé dans le droit international des droits de la personne, offre un cadre juridique pertinent pour appréhender cette responsabilité sous l’angle des obligations juridiquement contraignantes qui s’imposent à l’État. Ce droit nous invite à faire « un pas de côté » pour jeter un regard critique sur l’état du droit en vigueur au Québec, notamment en ce qui a trait à l’application de la Loi sur l’instruction publique et de la Politique de l’adaptation scolaire, mais aussi aux affectations budgétaires qui les accompagnent.
Ce droit impose différents types d’obligations à l’État, qui sont à la fois positives et négatives. Certaines de ces obligations doivent être réalisées de manière immédiate, alors que d’autres sont à réalisation progressive. Il importe d’ailleurs de déconstruire cette tendance à associer dans l’imaginaire populaire, les droits économiques et sociaux comme le droit à l’éducation, à des mesures qui seraient simplement rattachées à des obligations progressives qui n’auraient pas de force contraignante au moment présent. Cette perception nécessite d’être nuancée.
Le contenu normatif du droit à l’éducation repose sur quatre caractéristiques essentielles :
- L’accessibilité : l’éducation doit être accessible à tous, sans discrimination; l’enseignement doit être dispensé dans un lieu raisonnablement accessible ou à travers les technologies modernes; l’éducation doit être économiquement à la portée de tous.
- La dotation : les établissements d’enseignement et les programmes éducatifs doivent exister en nombre suffisant.
- L’acceptabilité : la forme et le contenu de l’enseignement, y compris les programmes scolaires et les méthodes pédagogiques, doivent être acceptables (par exemple, pertinents, culturellement appropriés et de bonne qualité).
- L’adaptabilité : l’enseignement doit être souple de manière à pouvoir être adapté aux besoins de la société et des élèves.
Toutes ces caractéristiques sont déterminées par l’objectif impérieux de faire primer, en tout temps, l’intérêt supérieur de l’élève. Elles forment des vecteurs d’effectivité du droit à l’éducation. Les autres éléments du contenu normatif prévoient:
1. Un noyau minimal essentiel, lequel doit être entendu comme le seuil minimal en deçà duquel l’idée même d’un droit serait illusoire. Celui-ci doit être en tout temps respecté;
2. Les besoins des élèves les plus vulnérables doivent être priorisés;
3. L’État doit s’engager à réaliser progressivement ce droit. Cette obligation proscrit, a contrario, l’adoption de toute mesure régressive;
4. Il est requis que le système d’éducation soit transparent et efficace et que les organismes et personnes concernés participent à l’élaboration des lois, des politiques et des mesures qui les concernent.
Le droit à l’éducation, reconnu en droit international, connaît plusieurs relais en droit interne québécois, notamment dans la Charte des droits et libertés de la personne, la Loi sur l’instruction publique, la Politique de l’adaptation scolaire, la Politique sur la réussite éducative et la Loi sur le Protecteur national de l’élève. Avec toute sa panoplie d’obligations, ce droit constitue un instrument privilégié pour interpréter les mesures juridiques et les politiques mises en place pour favoriser les apprentissages et la réussite éducative des élèves HDAA.
Les résultats préliminaires de la recherche empirique dans laquelle COMRADES est investie, jumelés aux conclusions de l’étude systémique de la Commission des droits et du rapport d’enquête du Protecteur du citoyen, nous permettent de voir dans les bris de scolarisation et la scolarisation partielle et précaire des élèves HDAA, certaines atteintes au droit à l’éducation. Il est important d’identifier ces atteintes et de les qualifier car, à ce jour, ces réalités n’ont pas encore été soumises à l’étude du comité d’experts des Nations Unies qui est chargé du suivi du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) qui proclame le droit à l’éducation. Il apparaît d’autant plus essentiel de le faire que le Canada et le Québec font actuellement l’objet d’une évaluation devant ce comité d’experts. Cela signifie que, lorsque le Canada aura déposé son rapport, il sera possible pour les organisations de la société civile de soumettre des rapports parallèles pour informer le comité d’experts des atteintes au droit à l’éducation qui sévissent au Québec.
L’amplitude des obligations imposées à l’État par le droit à l’éducation permet de rendre visible une diversité de situations que le droit interne ne peut à lui seul capter, d’où la valeur ajoutée d’une analyse fondée sur ce droit. Le cadre juridique du droit à l’éducation permet de rattacher les recommandations qui ont été formulées par la Commission des droits et par le Protecteur du citoyen aux obligations qui s’imposent au Québec, en vertu du droit international. Il permet de réfléchir à l’élaboration de lois, de politiques publiques, de programmes et de pratiques qui servent le meilleur intérêt des élèves HDAA. Le droit à l’éducation est également une norme juridique qui peut être mobilisée devant les tribunaux judiciaires et devant les instances administratives qui sont chargées du suivi des plaintes. C’est un droit qui cherche aussi à forcer l’imputabilité de l’État et qui est souvent mobilisé en amont des lois, notamment par des organismes comme la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse.
En définitive, le cadre juridique du droit à l’éducation offre des balises qui peuvent permettre d’élaborer des mesures et des programmes susceptibles d’agir en amont des difficultés, pour prévenir celles-ci. À la lumière du contexte actuel, cette avenue mérite d’être explorée car une tendance à la normalisation de la déscolarisation et de la scolarisation partielle et précaire des élèves HDAA semble progressivement s’installer au Québec. Celle-ci est d’autant plus pernicieuse qu’on en fait directement porter le fardeau à ces élèves. Dans cette perspective, le droit à l’éducation a le potentiel de nous garder tous éveillés.